国务院办公厅近日印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，要求不断健全执法制度、完善执法程序、创新执法方式、加强执法监督，全面提高执法效能。
加强执法监督，有必要对生态环境执法情况进行科学考核。那么，考核的关键性指标是什么？本报特邀请专业人士就这一话题展开讨论。
近年来，我国法治政府建设正加快推进，特别是在综合执法改革、建立重大执法决定法制审核制度、规范执法主体等方面取得了显著进步。但在取得成绩的同时，一些案件也暴露出执法决定质量不高、难以经得起司法检验等问题。为落实中央精神，进一步推动生态环境执法情况考核实现规范化、常态化，应当建立起对生态环境行政执法决定的质量进行科学考核的客观指标，从宏观上衡量行政机关执法决定的总体质量，尽可能准确反映行政执法的实际情况。
行政争议情况反映出哪些问题？
案件数量及其占比情况是衡量行政执法结果的前提和基础
行政争议情况，即行政执法决定引发行政争议案件（即行政相对人提起行政复议或行政诉讼）的数量，及其在行政执法决定中所占比例。通过行政争议案件数量及其占比情况衡量行政执法结果，并深入分析各争议案例，可在一定程度上体现行政相对人对各项执法决定的认可，客观揭示行政机关执法决定中存在的问题，对推动行政执法部门规范行使行政处罚职权、促进依法行政具有积极作用。
自1999年起，国务院即按年度发布全国行政复议、行政应诉案件统计数据，并自2002年起，对原国家环保总局、原环境保护部的行政复议和行政应诉案件情况进行统计。此外，生态环境部及原环境保护部也在《全国环境统计公告》中按年度统计了受理行政复议案件数、行政处罚案件数等。部分省市也已开始重视环境行政复议和行政诉讼情况的数据统计，如北京市环保局统计并公开了2014年－2017年间的行政争议情况。总体上，现有公开数据已为执法决定质量评价提供了一定的数据支持。
但是，现有统计数据作为行政争议情况衡量的基础，仍存在三方面不足。
一是在数据统计范围方面，目前可查到的公开数据仅限于国家和省级层面，地市及以下层面数据缺失，会限制地方环境领域行政争议数量的完整统计。
二是在数据统计类型方面，国务院虽自2016年起将行政执法争议情况按公安、城乡规划、工商等不同领域进行分类统计，但仍缺少对环境领域的单独统计。
三是在数据的一致性方面，可能因统计口径不一、数据共享互用不到位等情况，造成国家和生态环境部门在同一事项上的统计数据存在差异。
因此，以上三方面问题的解决，是后续通过行政争议案件数量及其占比情况衡量行政执法结果的前提和基础。
如何评判执法决定质量？
应综合考虑行政争议解决情况和行政决定执行情况
考虑到现实中行政相对人提起行政复议或行政诉讼可能存在一定不合理因素，以单一指标评判执法决定质量，可能有失偏颇，还需要结合其他两个要素进行综合考量。
一是行政争议解决情况，即行政争议案件的解决结果，包括维持、改变、撤销行政执法决定的比例。行政争议决定的维持、改变、撤销等情形，可以相应体现行政执法行为的公平性、合理性、合法性、合规性等，从而进一步反映执法决定质量情况。
以最高人民法院公布的“海南桑德水务有限公司诉海南省儋州市生态环境保护局环境行政处罚纠纷案”为例。本案中，由于儋州环保局未能提供取样记录或取样过程等相关证据，无法证明其取样程序的合法性，故法院认定，儋州环保局根据海南省环境监测中心站出具的153号监测报告，不能作为认定违法行为事实的主要证据，依法撤销了处罚决定。
这起案件的审理结果不仅直观反映了生态环境执法部门的执法质量，也体现了人民法院对环境行政执法行为的司法监督，对于推动生态环境执法部门规范行使行政处罚职权、促进依法行政具有积极作用。
二是行政执法决定的执行情况，包括行政相对人拒不执行、自愿履行和行政机关申请法院强制执行的数量和占比。行政执法决定的执行情况，一方面反映的是行政机关的执法力度，另一方面也反映了行政机关的执法积极性。
2017年，祁连山系列环境污染案曾在全国引起巨大轰动。此案件的突出问题之一，即部分企业对生态环境部门行政执法决定长期未执行。而且在祁连山生态环境问题的整改落实过程中，以文件落实整改的现象严重，忽视行政执法决定执行的情况普遍存在。
尽管祁连山环境污染问题在国家的高度重视下最终得以解决，相关责任人也已得到严肃处理，但值得注意的是，行政执法决定长期得不到有效执行，可能造成的风险和潜在损失难以估量。
而且，执法决定的执行情况特别是环境执法决定的执行情况，实际上也反映了地方政府对正确处理环境保护和经济发展关系的认识，是严格环境执法、彰显“零容忍”态度决心和力度的具体体现，对于领导干部考核具有重要意义。因此，在执法质量评估中，对行政执法决定的执行情况应当予以重点考虑。
如何衡量领导干部执法整体情况？
完善生态环境执法数据统计，强化考核结果应用
将“执法决定质量”作为生态环境执法评估的考核指标，目的在于通过包括行政争议情况、行政争议解决情况、行政执法决定执行情况在内的三方面要素，衡量领导干部执法整体情况。
为进一步强化“执法决定质量”指标在地方党政领导干部考核中的实际应用，还应同时建立完善相关配套机制。具体而言，可从以下方面着手：
一是推动尽快落实生态文明建设责任制。落实党政领导干部主体责任，全面加强党对生态环境保护的领导。加快推动出台中央和国家机关相关部门生态环境保护责任清单，指导和督促各地尽快制定责任清单，将任务分解落实到各有关部门，以明确执法决定质量考核范畴和界限。督促各部门严格履行生态环境保护职责，县级以上人民政府每年向本级人民代表大会或人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标任务完成情况，并接受监督。
二是完善生态环境执法数据的统计、公开和共享机制。参考环保、海关、出入境检验检疫部门间固体废物进口管理和执法信息共享模式，加快推动生态环境保护执法相关数据的共享共用和依法公开。以数据为基础，及时分析和检验执法决定质量，改进环境执法工作方式方法。
三是强化考核结果的应用，建立健全问责机制。将考核结果作为地方各级党委、人大、政府以及中央和国家机关有关部门领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩和提拔任用的重要依据。督促地方政府和党政领导干部牢固树立生态环境保护意识，切实形成高质量执法的良好氛围。
作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心
（梁璇静）
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